Порядок отчуждения государственной и муниципальной собственности может устанавливаться только законодательным путем.

Ключевое положение в системе нормативно-правового регулирования приватизационных отношений занимает законодательство о приватизации, в рамках которого выделяют законодательство Российской Федерации о приватизации и законодательство о приватизации, формирующееся на уровне субъектов Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации о приватизации включает Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1> (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

В свою очередь, законодательство субъектов Российской Федерации состоит из законов субъектов Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Федеральным законом N 178-ФЗ, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 178-ФЗ приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Соотношение между разными уровнями законодательства о приватизации, а также между законодательством о приватизации и различными "непрофильными" нормативными правовыми актами, содержащими отдельные приватизационные нормы, установлено в п. 2 ч. 1 ст. 4 Федерального закона N 178-ФЗ: "Нормы о приватизации государственного и муниципального имущества, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить настоящему Федеральному закону".

В Федеральном законе N 178-ФЗ содержится также норма, разграничивающая сферы действия законодательства о приватизации и гражданского законодательства при регулировании приватизационных отношений. В п. 4 ст. 3 Закона закреплен примат законодательства о приватизации: "К отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным настоящим Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства".

Соответствующая норма содержится и в гражданском законодательстве: "Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное" (ст. 217 Гражданского кодекса РФ).

Федеральный закон N 178-ФЗ, ставший осью, вокруг которой формируется законодательство о приватизации, закрепляет понятие приватизации государственного и муниципального имущества, определяет ее основные принципы, законодательную базу, участников приватизационных правоотношений, компетенцию Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации, организационно-правовые основы планирования приватизации, порядок и способы приватизации, особенности приватизации отдельных видов имущества, порядок оплаты и распределения денежных средств от продажи имущества, механизм защиты государства и муниципальных образований как

собственников.

В "базовом" Законе, кроме того, закреплены особенности создания и правового положения открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых находятся в государственной и муниципальной собственности.

Наконец, в Федеральном законе N 178-ФЗ определена система законодательных источников права, регулирующих весь комплекс приватизационных отношений. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" N 178-ФЗ устанавливает общий порядок приватизации в Российской Федерации: регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом. Однако он не распространяется на широкий спектр публичного имущества, исчерпывающий перечень которого содержится в ст. 3 Федерального закона N 178-ФЗ: земли <1>; природные ресурсы; государственный и муниципальный жилищный фонд; государственный резерв; государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации; культовые здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками и иное находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество религиозного назначения, передаваемое безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях, и т.д.

--------------------------------

<1> Отчуждение земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы, происходит в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 178-ФЗ.

Законодательство, устанавливающее особый порядок приватизации. В Российской Федерации, как и во многих иных государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, предусмотрен особый порядок приватизации отдельных видов публичной собственности, на которые, как уже отмечалось, не распространяется законодательство о приватизации.

В первую очередь это касается государственного и муниципального жилищного фонда, а также земли и иных природных ресурсов.

Законодательное регулирование приватизации жилищного фонда, находящегося в государственной и муниципальной собственности, отличается, во-первых, тем, что осуществляется в соответствии с "собственным" Законом о приватизации - Законом РФ от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 1541-1), а во-вторых, тесным образом связано с жилищным законодательством.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.

Закон N 1541-1, как закреплено в его преамбуле, устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Его целью является "создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда".

За двадцать лет своего существования Закон N 1541-1 претерпел существенные изменения: одни статьи были исключены, другие - утратили силу, третьи - изменены, некоторыми статьями Закон был дополнен. Окончательная "правка", фактически приводящая к утрате силы Закона N 1541-1, произведена Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <1>. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 2 упомянутого Закона с 1 марта 2013 года

признаются утратившими силу статьи 1, 2, 4, 6 - 8, 9.1 и раздел II "Общие положения" Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (то есть все действующие на данный момент статьи Закона N 1541-1). Иными словами, с 1 марта 2013 года утрачивают силу законодательные нормы, устанавливающие особый порядок приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, в том числе бесплатный характер такой приватизации <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 15.

<2> Следует отметить, что срок отмены бесплатной приватизации переносился дважды: первоначально Законом "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" датой отмены выше перечисленных статей Закона N 1541-1 было установлено 1 января 2007 года. Федеральный закон от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881) перенес эту дату на 1 марта 2010 года. Наконец, Федеральным законом от 1 февраля 2010 года N 4-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный

закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 2010. N 6. Ст. 566) эта дата была отсрочена еще на три года - 1 марта 2013 года.

Особый порядок приватизации предусмотрен в Российской Федерации в отношении земельных ресурсов . Соответствующие нормы содержатся в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ <1>. В соответствии с земельным законодательством РФ можно приватизировать земельные и садовые участки, земли под зданиями и сооружениями, а также оформлять в собственность земли сельскохозяйственного назначения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Согласно ст. 1 Земельного кодекса РФ при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Под действие Федерального закона N 178-ФЗ попадают только земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы (пп. 1 п. 2 ст. 3). Приватизация остальных видов земельных участков регулируется нормами земельного законодательства.

Усложненный порядок приватизации предусмотрен в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Lex specialis в этом случае являются нормы Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1> (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ). В случаях, не урегулированных Федеральным законом N 101-ФЗ, будут применяться нормы Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов. При этом приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 1 Федерального закона N 101-ФЗ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

Регулируя вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, законодатель в п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ устанавливает случаи, при которых возможен отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в публичной собственности. Одним из них является установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков.

В Земельном кодексе РФ запрещается приватизация: а) земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8 ст. 27); б) земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (п. 12 ст. 85); в) земельных участков в границах государственных заповедников и национальных парков (п. 6 ст. 95).

Наряду с Земельным кодексом РФ запретительные нормы могут содержаться и в иных федеральных законах, в том числе и не относящихся к актам земельного законодательства. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> содержит норму, в соответствии с которой земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации (п. 5 ст. 58).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Массовый характер приватизации земельных участков гражданами, сопровождающийся многочисленными спорами из-за расхождения фактических размеров участков с теми, которые были зафиксированы в правоустанавливающих документах, привели к формированию законодательства о так называемой дачной амнистии (Федеральный закон от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

В Российской Федерации, помимо земли, могут быть приватизированы и другие виды природных ресурсов    .     Соответствующие     возможности      предусмотрены      в      актах      природоресурсного законодательства, например, в Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ <1>, Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

<2> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Так, в соответствии с водным законодательством (ст. 8 Водного кодекса РФ) допускается, что пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица. При этом право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Особый порядок устанавливается законодательством в отношении передачи в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения.

Отчуждение такого вида публичной собственности может быть отнесено к приватизации с известной долей условности, потому что речь в данном случае может идти только о безвозмездной передаче публичной собственности.

В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <1> (п. 2 ст. 50) объекты культурного наследия религиозного назначения могут передаваться в собственность только религиозным организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Соответствующий порядок закреплен в Федеральном законе от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <1>, в котором зафиксирован принцип безвозмездной передачи в собственность религиозным организациям культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 21), а также в Федеральном законе от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" <2>, в котором определены процедуры безвозмездной передачи в собственность данного вида публичного имущества.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

<2> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6423.

В соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" законодательными актами могут быть установлены особенности приватизационных правил в зависимости от объекта и (или) субъекта приватизационных отношений.

Приведем несколько примеров.

Особенности приватизации федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации, установлены в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <1>. Так, в случае с Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" преобразование подведомственных предприятий в открытые акционерные общества осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации и с учетом особенностей, установленных Федеральными законами от 5 февраля 2007 года N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> и от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.

<2> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834.

<3> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

Передача имущества центру исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, регулируется Федеральным законом от 13 мая 2008 года N 68-ФЗ "О центрах исторического   наследия   президентов   Российской  Федерации,  прекративших                              "исполнение    своих полномочий", а имущества, передаваемого в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации, - Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617.

Характеризуя особый порядок приватизации, следует отметить, что сам по себе факт включения в тот или иной закон одной или нескольких статей о приватизации конкретного вида имущества, находящегося в публичной собственности, еще не означает установления порядка приватизации, отличного от того, который предусмотрен Федеральным законом N 178-ФЗ. В ряде случаев такие статьи содержат отсылочные нормы, возвращающие к Федеральному закону N 178-ФЗ, установившему общий порядок приватизации государственного и муниципального имущества <1>.

--------------------------------

<1> Примером такой отсылочной нормы может служить норма, содержащаяся в ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 года N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 226): "Приватизация государственного и муниципального имущества, включая организации, обеспечивающие разработку, производство, испытания, эксплуатацию, ремонт и утилизацию авиационной техники, соответствующего имущества и объектов авиационной инфраструктуры осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о приватизации".

Об особенном порядке можно вести речь лишь в том случае, когда в непрофильном законе содержатся нормы, изменяющие или дополняющие общий порядок, сформировавшийся в соответствии с Федеральным законом N 178-ФЗ.

Установление особых приватизационных процедур применительно к отдельным субъектам и (или) объектам приватизации преследует различные цели.

В одних случаях специальные нормы призваны обеспечить сохранение укрупненного имущественного комплекса и сводятся к фактическому запрету на диффузию (разукрупнение) приватизируемой собственности. Так, в Федеральном законе от 27 февраля 2003 года N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" <1> установлено, что в процессе приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта создается единый хозяйствующий субъект путем изъятия имущества у организаций федерального железнодорожного транспорта и внесения его в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта (п. 2 ст. 3).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805.

В других случаях особенности приватизационных процедур имеют целью закрепить профиль объектов собственности после приватизации. Например, обязательным условием приватизации организаций кинематографии является сохранение кинематографической деятельности в качестве основного вида деятельности приватизируемой организации кинематографии (ст. 16 Федерального закона от 22 августа 1996 года N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4136.

Особые процедуры приватизации могут предоставлять преимущества отдельным субъектам приватизации. Например, особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества установлены Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> и Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 149-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов

Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>. Субъекты малого и среднего бизнеса, арендующие имущество, которое находится в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, наделяются преимущественным правом на приобретение арендуемого имущества.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3615.

<2> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3586.

Особый порядок приватизации может предусматривать также усложнение общей процедуры приватизации дополнительными условиями и обязательствами. Так, согласно ст. 53 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Федеральное законодательство о запретах на приватизацию.

В систему законодательных источников, регулирующих приватизационные отношения, помимо актов, которые устанавливают общий и специальные порядки приватизации публичной собственности, включены также акты с нормами, устанавливающими ограничения на использование тех или иных видов публичного имущества в качестве объектов приватизации.

Во-первых, не подлежит приватизации имущество, отнесенное федеральным законодательством к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается. К числу объектов, изъятых из оборота, относятся, например: земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ и т.д. (п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ); химическое оружие, объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия (ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 года N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" <1>) и т.д.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.

Во-вторых, не может стать объектом приватизации имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 27 Земельного кодекса РФ, ст. 8 Водного кодекса РФ, ст. 8 Лесного кодекса РФ, п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" <1>, ст. 2 Закона РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" <2>, ст. 50 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <3>, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <4>, ст. 11 Федерального закона от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <5>, ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" <6>, ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" <7>, ст. 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8>, ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <9> и др.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

<2> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

<3> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

<4> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

<5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

<6> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.

<7> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

<8> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.

<9> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

В ряде случаев законодатель устанавливает нормы, непосредственно запрещающие приватизацию конкретного вида публичного имущества. Так, федеральным законодательством запрещена приватизация: