виды муниципальных образований

Типы муниципальных образований

 

1) Первый уровень - городское или сельское поселение. И город, и сельское поселение входят в муниципальный район и этот момент накладывает существенный отпечаток на особенности статуса муниципального образования первого уровня, как собственно и второго уровня.

2) Второй уровень - Муниципальный район. Муниципальный район объединяет поселения и межселенные территории, соотвественно здесь уже решаются задачи не поселенческого характера, а межпоселенческого. И это главный критерий, по которому различают круг полномочий местного значения первого и второго уровня муниципальных образований.

3) Третий уровень - городской округ. В чем его специфика? Он в некоторой степени интегрирует первый и второй уровень, поскольку он не состоит из других муниципальных образований, а представляет собой городское поселение, не входящее в муниципальный район. Здесь решаются также вопросы местного значения, уровня муниципального района и поселения.

4) Четвертый уровень - внутригородская территория города федерального значения. Особенность ее в том, что это часть города федерального значения, как субъекта Федерации, но именно в этой территории осуществляется местное самоуправление. В основе внутригородской территории не обязательно выступает отдельный населенный пункт, так как она может быть представлена и частью населенного пункта.

В тоже время, в соответсвии с Федеральным Законом от 27 мая 2014 года №136-ФЗ, появились новые типы муниципальных образований:

- городские округа с внутригородским делением. То есть городской округ, в котором в соотвествии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Необходимо понимать, что это также второй уровень Муниципального образования. Тут есть некоторое сходство с внутригородскими территориями городов федерального значения - тоже часть населенного пункта. Однако, это может быть и отдельный населенный пункт, который прилегает к городскому округу.

- внутригородские районы, которые определяются как внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением.

Каковы критерии наделения территории статусом муниципального образования соответствующего типа и установления границ этого муниципального образования? Обращаясь к этому вопросу, можно заметить, каким образом связано понятие населенного пункта с понятием поселения. Необходимо понимать что, между ними знак равенства ставить нельзя, однако взаимосвязь между ними существует. Итак, если говорить о городских поселениях, то критериями будут выступать:

 

1) Состав территории. В состав территории, как правило, входит один город или один поселок, в частности, исторически сложившиеся земли этих населенных пунктов, независимо от форм собственности и целевого назначения (п.3, 4, 5 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
2) Наличие прилегающих населенных пунктов. Городское поселение может включать в себя несколько прилегающих к городской черте населенных пунктов, не являющихся МО (генеральный план – земли для развития) (п.3, 5 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Здесь важно соблюсти один примечательный критерий - связанность территории населенного пункта города и прилегающей зоны. Эта прилегающая территория должна представлять собой земли для развития соответствующего городского поселения и в этом смысле быть связанной с самим населенным пунктом и представлять собой некое единство. Это обстоятельство должно быть отражено в генеральном плане. Если эта территория находится за пределами поселения, то, кончено, обеспечить подготовку соответствующего общего плана для территории, которая прилегает к населенному пункту, не всегда получается легко.

Градостроительное законодательство в этом плане не содержит каких-то определенных механизмов, к нашему сожалению, что вызывает немало коллизий, вопросов, касательно того, что зона, прилегающая к городу, является территорией для развития именно этого города и поэтому должна быть также включена именно в это городское поселение. Если генерального плана нет, а он навсегда может быть обеспечен для общей, единой территории, как доказательство того, что эта территория прилегает к городу и нужна ему для развития, то помимо этого обстоятельства возможно использовать и другие критерии, доказательства необходимости присоединения определенной территории к городу. Такими доказательствами могут служить и документы об административно-территориальном устройстве предшествующих лет, которые бы показывали связанность в том числе и административно-территориальную, между территориями населенных пунктов и прилегающей зоной.
3) Иные (помимо генплана) условия присоединения к городскому поселению земель, которые находятся за пределами городской черты, но тяготеют к городу (абз. 3 – 6 ч.3 ст.85 ФЗ № 131).

 

Городское поселение наделяется статусом городского округа при соблюдении следующих условий (ч.2 ст.11 ФЗ № 131):

 

• Если в городском поселении имеется сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для решения вопросов местного значения, закрепленных за городским округом, и для осуществления передаваемых законами отдельных государственных полномочий. Иначе говоря - способность территории осуществить соответствующий круг полномочий, решить соответствующие задачи, вопросы местного значения. Таким образом, этот критерий эффективности должен быть учтен с учетом перспектив развития городского поселения, подтвержденных генеральным планом данного городского поселения. Повторимся, если генерального плана нет, то возможны и иные документы, которые бы подтверждали подобную перспективу.

 

• Если в прилегающем муниципальном районе также имеется достаточная инфраструктура для решения вопросов местного значения муниципального района и выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых законами. Этот критерий неким образом вступает в противоречие с предыдущими двумя критериями. Потому что, с одной стороны, городское поселение может быть очень сильным, способным решить те вопросы местного значения, которые возложены на городской округ, и ему важно этот статус приобрести, но с другой стороны, если прилегающий к нему муниципальный район не будет уже обладать достаточной инфраструктурой, которая необходима для решения вопросов местного значения муниципального района и выполнения государственных полномочий, то тогда условие будет невыполненным, а значит город не сможет получить статус городского округа. Таким образом, учитываются интересы отдельного поселения и его перспективы развития, а также его возможность существовать и выполнять соотвествующие задачи - сможет ли он выполнять функции городского поселения, если городское поселение выделиться из его состава или не сможет?.. Если нет, то получается, что нужно городу сохраняться в статусе городского поселения, а не городского округа, и этот момент вызывает немало проблем, так как здесь у нас вопрос соблюдения интереса муниципального района и интереса городского поселения, составляющего административный центр района и эти интересы могут расходиться и чаще всего расходятся.

 

Что касается сельского поселения, то статус сельского поселения получает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с учетом следующих критериев:

 

1) Критерия численности населения (самый важный критерий для наделения территории статусом сельского населения):

• сельское поселение – один сельский населенный пункт (поселок), если его численность населения – более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

• сельское поселение – несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, если численность населения в каждом из них – менее 1000 (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). То есть, в случае, если этот численный критерий не будет одним населенным пунктом выполнен, то соответственно сельское поселение будет представлять собой не один населенный сельский пункт, а несколько пунктов, объединенных общей территорией. При этом нужно иметь ввиду, что сельское поселение может быть как одним населенным пунктом, так представляться и несколькими населенными пунктами, которые объединяются уже в сельское поселение. Эти критерии, как действительно не учитывающие особенности регионального развития и системы расселения на обширной территории РФ, были дополнены оговорками в виде исключения:
  - Исключение: сельское поселение – сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения (п. 8 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Здесь необходимо обращать внимание на то, что представляет собой субъект федерации, какова плотность населения в этом субъекте федерации и насколько для жителей соответствующего сельского населенного пункта будут доступны органы местного самоуправления в центре единого поселения. Таким образом, доступность органов местного самоуправления единого поселения для населения имеет важное значение для соблюдения или несоблюдения критерия численности. В трудно доступных областях возможно наделение статуса сельского поселения и тех населенных  пунктов, которые не отвечают критерию численности.

 

2) Критерий доступности административного центра сельского поселения (иначе говоря - место, где расположен представительный орган местного самоуправления):

- пешеходная доступность до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав: исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Следует признать, что мало кто понимает, каким образом следует считать эту доступность и насколько в данном случае может быть учтена транспортная инфраструктура, состояние дорог, время года и многие другие факторы, которые влияют на выполнение данного критерия.

Что же касается городских округов с внутригородским делением, а также той новеллы, которая появилась в 2014 году. Как было сказано ранее, постепенно это новшество начинает применяться в отдельных субъектах федерации - критерии деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законом субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением (ст.2 ФЗ №131). Причем закон субъекта, в данном случае является первичным по отношению к уставу. Устав сам не может изобретать эти критерии, он может только опираться на закон субъекта. В данном случае можно упрекнуть ФЗ №131, так как возникает слишком высокая степень правовой неопределенности. У субъекта РФ нет ориентиров для того, чтобы указать, когда же все-таки мы можем поделить город на районы, а когда не можем, и каждый субъект, в общем-то, решает это сам, не приводя каких-либо критериев. Поэтому на практике у нас получается, что, например, города могут быть с меньшей численностью населения, с меньшей плотностью населения, с меньшей территорией, но которые оказываются поделенными на внутригородские районы, а города с большей плотностью населения, большей по численности населения и большей территории не делятся на внутригородские районы. То есть здесь критерий выбирают сами субъекты РФ и далеко не всегда они оправданы. Единственное на что указывает закон, как мы можем видеть из статьи 13, что все-таки население должно соглашаться на присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением. Ну это касается уже дальнейшего развития такого округа, а не собственно его создания.

Итак, мы уже говорили, что муниципальные районы включают территории городских, сельских поселений, за исключением городских округов, а также межселенные территории. Также, в состав муниципального района могут непосредственно включаться те самые населенные пункты на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, не наделенные статусом сельского поселения и не входящие в состав поселения, если решение о непосредственном вхождении в район принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте (п.9 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Оговорка о том, что в состав муниципального района могут быть включены территории с низкой плотностью населения, не наделенные статусом сельского поселения, является очень важной, так как эти слабонаселенные территории становятся межселенными территориями, но могут также и наделяться статусом муниципальных образований, и в таком случае они могут уже включаться в качестве сельских поселений в состав муниципального района. И это зависит уже от определенных условий и особенностей территории. Это во многом зависит и в том числе от того, какое решение будет принято самим населением на сходе граждан, которые проживают в соответствующей местности. Так как граждане могут как высказаться «ЗА» создание муниципального образование, так и за его упразднение, и в этом случае непосредственно вхождение в состав территории муниципального района.

Особенность муниципального района по сравнению с городским округом с внутригородским делением в том, что по сути говоря по своему территориальному составу, городские округа становится очень близкими с муниципальными районами. И муниципальный район, и городской округ относятся ко второму уровню; оба представляют собой объединение определенных муниципальных единиц. Но также различие состоит в том, что их различает наличие межселенных территорий, во-первых. Потому что в городском округе никаких межселенных территорий не существует и вся территория делиться на внутригородские районы. Соотвественно и статус внутригородских районов отличается от статуса городского сельского поселения.

Итак, что касается критериев, по которым определяются границы муниципального района, то их два. И по этим критериям можно обнаружить определенную специфику муниципального района в сравнении с другими муниципальными образованиями, в том числе с городскими округами. Во-первых, задачи, которые решают районные власти, имеют межпоселенческий характер. То есть задача района - взять на себя те вопросы, которы имеют значение для всех поселений, являются сквозными для всех поселений и именно здесь осуществляются отдельные государственные полномочия, имеющее значение для всей территории муниципального района.

Во-вторых, при определении границ значение имеет транспортная доступность до административного центра муниципального района и обратно. И в данном случае нам приходиться говорить не о пешеходной доступности, а о транспортной. Но опять же, этот критерий не абсолютный и есть оговорка о том, что этот критерий не касается территорий с низкой плотностью населения, а также отдаленных и труднодоступных местностей. Здесь транспортная доступность значение иметь не будет. Таким образом, районы могут объединять и такие поселения, в том числе и сельские, которые отдалены от административного центра муниципального района. Также, имеет значение критерий достаточности ресурсов для решения соотв вопросов. То есть необходимо, чтобы район был в состоянии  выполнить возложенные на него задачи поселенческого характера, и на осуществление отдельно переданных государственных полномочий. Если такая способность достигнута не будет, то тогда и возможности для создания района не будет.

 

Что касается административного центра муниципального района, то им определяется такой населенный пункт, в котором определяется местонахождение  органов местного самоуправления, а также районного представительного органа, который устанавливается законом субъекта РФ: статус административного центра может быть придан также городу (поселку), имеющему статус городского округа и расположенному в границах муниципального района (п.10 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Установление административного центра муниципального района - это тоже задача, которую должен решить законодатель субъекта, а следовательно законом субъекта и определяется этот административный центр.

Следует обратить внимание на то, что административный центр муниципального района может находиться в городском округе, который в свою очередь может не находиться в составе муниципального района. Такая нелогичность в этом вопросе допустима. В данном случае это будет либо тот населенный пункт, который входит в состав муниципального района и возможно имеет статус городского  поселения, входящего в состав муниципального района, либо им может быть и городской округ, который не входит в состав муниципального района, а имеет свой собственный муниципальный статус. Тем не менее, если он расположен в границах района, в том смысле, что район его окружает, то соотвественно связь административно-территориальная присутствует и он может быть использован как административный центр для муниципального района. Что-то подобное у нас существует между субъектами РФ (Москва - Московская область; СПб - ЛО), где другой субъект РФ является административным центром для другого субъекта РФ. Эта проблема также повторяется и на муниципальном уровне - совершенно другое муниципальное образование - административный центр. Но такое положение дел нас не должно смущать. Повторимся, что это вполне возможно.